Portugiesische Präsidentschaft des Rates der EU – Europäischer Rat für Außenbeziehungen

Im vergangenen September gab der amerikanische Botschafter in Lissabon eine Interview zu der größten Wochenzeitung des Landes, die viel Lärm machte. In Bezug auf eine öffentliche Auktion für die Vergabe von 5G-Lizenzen in Portugal sandte er eine klare Botschaft: Es ist an der Zeit, dass die portugiesische Regierung zwischen ihren Sicherheitsverbündeten und ihren Wirtschaftspartnern wählt. Es gab eine starke Gegenreaktion aus allen Lebensbereichen, einschließlich des chinesischen Außenministers, der in einer Mitteilung an die portugiesische Nachrichtenagentur Lusa sagte, es sei ein offensichtlicher Akt der Belästigung.

Etwas verwirrt darüber, ins Kreuzfeuer geraten zu sein, erklärte die portugiesische Regierung lakonisch, dass es an den Portugiesen liege, ihr eigenes Schicksal zu bestimmen. Wenn jedoch eines im vergangenen Jahr offensichtlich geworden ist, ist nichts in der Weltpolitik so einfach wie früher. Wie Ivan Krastev und Mark Leonard kürzlich in einem ECFR-Leitfaden dargelegt haben, scheint dies für Länder wie Portugal umso mehr zuzutreffen.

Portugal hat sich seit seiner Gründung vor fast neun Jahrhunderten immer strategisch als atlantisches Land definiert. Während eines Großteils des 20. Jahrhunderts war der Atlantik die Achse, um die sich die portugiesische Außenpolitik drehte. Erst mit dem Aufkommen der Demokratie Mitte der 1970er Jahre entschied das Land, dass es sowohl atlantisch sein könnte – unter Wahrung besonderer Beziehungen zu portugiesischsprachigen Ländern auf der ganzen Welt – als auch ein starker Befürworter der europäischen Integration.

Angesichts der wachsenden chinesisch-amerikanischen Rivalität und einer Welt, in der die Amerikaner abnehmen könnten, muss Portugal nun entscheiden, wie es seinen traditionellen Atlantismus beibehalten und sich immer mehr auf Europa konzentrieren soll. Wie eine kürzlich von ECFR in Auftrag gegebene und von Datapraxis und YouGov durchgeführte Umfrage zeigt, werden in dieser Hinsicht zwei Datenpunkte zur öffentlichen Meinung Portugals wichtig sein. Eine ist die Meinung der portugiesischen Befragten, dass die wichtigste Beziehung ihres Landes zu Deutschland besteht (gefolgt von den Vereinigten Staaten und dann dem Vereinigten Königreich). Das andere ist ihre Überzeugung, dass China in den nächsten zehn Jahren stärker als die Vereinigten Staaten werden wird (im Gegensatz zur Europäischen Union).

Die Konsolidierung der europäischen Dimension der portugiesischen Politik ist nicht neu, scheint sich jedoch mit dem Brexit und den vielen Krisen, mit denen die EU in den letzten zehn Jahren konfrontiert war, beschleunigt zu haben. Die meisten befragten Portugiesen sagen, dass das europäische politische System gut funktioniert (64,6%) – und jedenfalls besser als das nationale System. Ein Großteil davon scheint auf die schrittweise Anerkennung durch Bundeskanzlerin Angela Merkel zurückzuführen zu sein, dass die Solidarität zwischen wohlhabenderen und wirtschaftlich fragileren Mitgliedstaaten für das kohärente Funktionieren der EU von grundlegender Bedeutung ist. Berlin bestätigte seinen Positionswechsel, indem es Empathie bei der Unterstützung des EU-Konjunkturfonds zeigte und der Europäischen Kommission erlaubte, im Namen des Blocks Kredite an den Kapitalmärkten aufzunehmen. Portugal möchte, dass Europa integrierter und widerstandsfähiger wird, und weiß, dass dies ohne Deutschland nicht möglich ist.

Die beiden Länder haben in den letzten Jahren ihre wirtschaftlichen Beziehungen gestärkt: Vor der Pandemie war Deutschland der größte ausländische Investor in Portugal mit Schwerpunkt auf Technologie- und Industriesektoren. Volkswagen Autoeuropa, die wichtigste deutsche Direktinvestition und das wichtigste Automobilwerk in Portugal, war 2019 und 2020 der größte portugiesische Exporteur. Darüber hinaus veranlassten die aufeinanderfolgenden Präsidentschaften Deutschlands und Portugals im Rat der EU sie zur Zusammenarbeit (mit Slowenien). auf eine gemeinsame Agenda gleichzeitig auf die wirtschaftlichen und sozialen Herausforderungen der Pandemie, des digitalen Übergangs und des Klimawandels zu reagieren. Deutschland und Portugal haben daher eine gute Zeit der Synergie. Nur die Zeit wird zeigen, ob dies nach Merkels Abreise weitergehen kann.

Wie dieser Autor in einem kürzlich gemeinsam mit Susi Dennison verfassten ECFR Policy Brief darlegte, ist die portugiesische Sicht auf China durch eine Mischung aus Pragmatismus und Umsicht gekennzeichnet. Das Verhältnis Portugals zu dieser Weltmacht ist gekennzeichnet durch große Asymmetrie und offensichtliche wirtschaftliche Interdependenz (zum Nachteil Portugals) sowie durch eine offensichtliche Suche nach politischer und diplomatischer Stabilität. Zweiundsiebzig Prozent der befragten Portugiesen sagen, China werde schnell zur zweitgrößten Supermacht der Welt und werde die Vereinigten Staaten innerhalb eines Jahrzehnts überholen. Dies zu leugnen, denken sie, würde bedeuten, die Realität zu leugnen. Wie aus der ECFR-Meinungsumfrage hervorgeht, geben jedoch nur 32,2% der portugiesischen Befragten an, dass die Beziehung ihres Landes zu China Priorität hat. Die meisten portugiesischen Bürger sind sich einig, dass China die nächste große Weltmacht sein wird, aber sie können Peking nicht vertrauen.

Dieselbe Studie zeigt jedoch, dass 67% der portugiesischen Befragten in einem Konflikt zwischen den USA und China neutral bleiben möchten. Im Vergleich dazu würden sich nur 18,9% für ihren transatlantischen Verbündeten entscheiden. Diese Präferenz für Neutralität kann mehrere Erklärungen haben: Die Portugiesen wollen nicht, dass Europa wieder ein Schlachtfeld für zwei Großmächte wird; Konflikte als Mittel zur Beilegung internationaler Streitigkeiten nicht mögen; und ich denke, Neutralität ist immer noch die beste Option. In beiden Fällen – und trotz der Tatsache, dass sich nur 6,7% für China entscheiden würden – ist es bezeichnend, dass portugiesische Bürger jeden Alters nicht bereit sind, ihren wichtigsten strategischen Verbündeten zu unterstützen.

In den letzten vier Jahren verliefen die Beziehungen zwischen Portugal und den Vereinigten Staaten reibungslos – zumindest bilateral, wobei stilistische Unterschiede außer Acht gelassen wurden. Die Präferenz des ehemaligen Präsidenten Donald Trump für Unilateralismus war jedoch immer unvereinbar mit dem instinktiven Multilateralismus der Portugiesen, die sich infolgedessen weiterhin Brüssel und Berlin näherten. Es ist daher nicht verwunderlich, dass 71% der befragten Portugiesen – wie die meisten anderen Europäer – davon überzeugt zu sein scheinen, dass die EU nicht weiterhin für immer auf die Vereinigten Staaten angewiesen sein und stattdessen ihre strategische Autonomie stärken sollte.

Es ist noch zu früh zu sagen, ob dies nur eine Reaktion auf den Trumpismus ist oder ein Zeichen dafür, dass Portugal sich definitiv von seiner atlantischen Haltung entfernt. Eines ist jedoch sicher: Es reicht nicht aus, mehr Autonomie zu wollen; es muss erreicht werden. Während die portugiesische Diplomatie vorerst weiterhin versucht, zwischen Europa und den Vereinigten Staaten zu navigieren, kann sie dies möglicherweise nicht für immer tun.

Ein wichtiger Faktor in diesem Zusammenhang wird sein, ob der neue US-Präsident das Vertrauen seiner europäischen Verbündeten zurückgewinnen kann. Der Portugiese scheint zuversichtlich zu sein, dass er dies tun wird. 63,1% äußern hohe Erwartungen an die Arbeit der neuen US-Regierung gegenüber einem europäischen Durchschnitt von 49%. (Dieser Optimismus ist besonders ausgeprägt bei portugiesischen Befragten im Alter von 50 bis 69 Jahren.)

Dies erklärt, warum Lissabon seine Präsidentschaft im Rat der EU nutzen möchte, um die transatlantischen Beziehungen so weit wie möglich zu verbessern. Zunächst teilt US-Präsident Joe Biden mit Portugal ein langfristiges Engagement für den Multilateralismus. Einige der Prioritäten der neuen US-Regierung stimmen mit denen der portugiesischen Präsidentschaft überein (einschließlich der Bekämpfung des Klimawandels und der Entwicklung einer engeren Beziehung zu Indien, um nur zwei der offensichtlichsten zu nennen). Das Beste von allem ist, dass Bidens erste Reise nach Europa mit der portugiesischen Präsidentschaft zusammenfällt und einen Besuch in Lissabon beinhaltet. Aber auch hier bleibt die Frage nach China im Zentrum der Geopolitik. Und vielleicht waren die Äußerungen des US-Botschafters im vergangenen September mehr als nur Rhetorik.